이글은 미디어오늘 2012-08-02일자 기사 '통행료 귀신, ‘맥쿼리 빨대’ 뽑을 수 있을까'를 퍼왔습니다.
[대선쟁점 40문40답 시리즈 세 번째] 민자사업 감축방안
시민경제사회연구소가 정리한 대선쟁점 50문 50답을 연재합니다. 중학교 3학년 학생도 이해할 수 있도록 대한민국 재정 현황과 복지재정 확대 방안을 알기 쉽게 풀어서 설명합니다. 시리즈 세 번째로 홍헌호 소장이 민자사업 감축방안을 이야기합니다.
1. 최근 지하철9호선 요금인상 논란을 계기로 민자사업에 대한 국민들의 관심이 부쩍 높아졌습니다. 민자사업은 어떤 사업을 지칭하는 것입니까?
⇨ 민자사업은 전통적으로 정부의 재정으로 추진하던 도로, 철도, 학교, 하수시설 등 기반시설을 민간자금으로 건설하여 운영하는 제도입니다. 우리나라에서 민자사업은 1994년 이 제정되면서 이듬해인 1995년부터 시행되었습니다.
2. 전통적으로 정부의 재정으로 추진하던 사회기반시설 확충사업에 민간자금을 끌어들이면서 정부가 내세운 명분은 어디에 있었나요?
⇨ 정부의 재정을 보완하고, 민간의 창의와 효율을 활용해 공공서비스의 질을 높인다는 것이 정부가 내세운 명분입니다.
3. 명분은 그럴 듯한데 국민들의 비난여론이 비등한 것은 무엇 때문인가요?
⇨ 국민들이 볼 때, 민간투자자들이 과도하게 폭리를 취하고 있다고 판단했기 때문일 것입니다.
4. 민간투자자들이 과도하게 폭리를 취하고 있다는 근거가 있나요?
⇨ 국토해양부가 발표한 민자사업들의 보장수익률 내역을 보면 국민들의 판단이 틀리지 않았다는 것을 알 수 있습니다. 2000년의 경우 국고채 10년물 수익률은 7.8%였습니다. 그러나 민자사업에 대한 보장수익률은 9.4~9.7%였습니다. 후자가 전자보다 1.8% 포인트 높았습니다.
* 인천공항고속도로(2000년 12월 협약) : 9.7%* 대구부산고속도로(2000년 12월 협약) : 9.38%* 일산퇴계원고속도로(2000년 12월 협약) : 9.52%
5. 노무현 정부 때는 어떠했나요?
⇨ 2003년의 경우 보장수익률(8.5%)이 국고채 수익률(5.1%)보다 3.4% 포인트 높았고, 2004년에는 전자가 후자보다 3.3% 포인트 높았으며, 2005년에는 전자가 후자보다 2~2.4% 포인트 높았습니다.
* 인천대교(2003년 6월 협약) : 8.48%* 서울춘천고속도로(2004년 3월 협약) : 8%(세후) * 용인서울고속도로(2005년 1월 협약) : 7.0%(세후)* 서수원평택고속도로(2005년 1월 협약) : 7.4% 6. 2006년 이후에는 그 격차가 크게 줄어 들었다고 합니다. 사실인가요?⇨ 2006년 부산울산고속도로의 경우 국고채 수익률은 5.2%였는데 보장수익률은 4.2%로 오히려 후자가 작았습니다. 2007년에는 전자가 5.4%, 후자가 6.1~6.4%로 그 격차가 크게 줄어 들었고, 2008년에는 전자가 5.6%, 후자가 5~5.7%로 큰 차이가 없었습니다.
* 부산울산고속도로(2006년 5월 협약) : 4.21%* 평택시흥고속도로(2007년 7월 협약) : 6.11%(세전)* 인천김포고속도로(2007년 7월 협약) : 5.7%(세전)* 안양성남고속도로(2007년 7월 협약) : 6.4%(세전)* 광주원주고속도로(2008년 5월 협약) : 4.99%
지난 2009년 7월 개화역에서 열린 서울 지하철 9호선 개통행사. 김포공항과 강남권을 연결하는 서울 지하철 9호선 중 이날 개통된 노선은 김포공항~신논현 간 1단계 구간이다. ©연합뉴스
7. 2000년대 후반기 자료를 보면 국고채 수익률 이상으로 민자사업 수익률을 보장하지 않아도 협약이 체결되었는데 왜 2000년대 전반기에 관료들은 민자투자자에게 터무니없이 높은 수익률을 보장했을까요?
⇨ 정부와 지자체의 권력자들이 실적경쟁을 시켰고, 또 민자사업 전반에 대한 적절한 감시·통제장치가 마련되지 않았기 때문일 것입니다.
8. 2000년대 후반기처럼 국고채 수익률과 보장수익률이 유사해도 협약이 체결될 수 있다면, 이 정도 수익률을 보장하고 민자사업을 확대하는 방안도 고려해 볼 만하다는 주장이 나올 법 합니다.
⇨ 단순히 민자사업 보장수익률만으로 이것이 타당하다고 주장할 수는 없습니다. 대부분의 민자사업에서 정부가 용지보상비의 100%를 지원하고 있고, 또 총투자비의 30~50%의 건설보조금을 주고 있습니다. 또 맥쿼리인프라와 같은 민자사업 투자자에게는 법인세가 100% 면제되고 있습니다. 이런 점 등을 종합적으로 고려해서 판단해야 합니다.
9. 맥쿼리, 맥쿼리 하는데 맥쿼리의 공식 명칭이 무엇입니까?
⇨ 최근 언론에 자주 보도되고 있는 맥쿼리의 공식 명칭은 맥쿼리한국인프라투융자회사(Macquarie Korea Infrastructure Fund, MKIF)입니다. 약칭으로 ‘맥쿼리인프라’라 불립니다. 이 회사는 2002년 12월 맥쿼리그룹과 신한금융그룹이 공동으로 설립했습니다.
10. 맥쿼리인프라의 대주주들은 어떤 사람들인가요?
⇨ 맥쿼리인프라 대주주들의 지분율을 보면, 지난해 말 기준으로 군인공제회가 11.8%, 신한금융그룹이 11.2%, 대한생명이 7.7%, 맥쿼리그룹이 3.8%의 지분을 가지고 있습니다.11. 맥쿼리 그룹의 지분율이 의외로 작습니다.
⇨ 맥쿼리 인프라 문제의 본질은 외국 자본 맥쿼리그룹만의 폭리 문제가 아니라, 맥쿼리 인프라의 대주주인 국내외 금융자본의 문제입니다. 대주주인 국내외 금융자본이 한통속이 되어 폭리를 취하고 있는 것입니다. 12. 이들이 맥쿼리인프라를 설립한 계기는 어디에 있었나요?
⇨ 이들이 올해 5월 내놓은 회사소개서를 보면 이 회사를 설립한 계기가 2000년과 2003년 사이 “매력적인 투자기회를 포착”했기 때문이라고 적어 놓았습니다.
13. ‘매력적인 투자기회’란 어떤 것을 지칭합니까?⇨ 이들은 회사소개서에서 간략하게 제정으로 “민간투자에 대한 정부지원이 도입”되었기 때문이라고만 적어 놓았습니다.
14. 은 1994년 8월에 제정되었는데 이들이 2002년 12월에 와서야 회사를 설립한 까닭이 무엇인가요?
⇨ 도입 초기에는 민자사업에 대한 정부 지원이 그들의 구미를 당기지 않았기 때문일 것입니다. 정부는 초기 민자사업이 지지부진하자 1998년 12월 을 전면 개편하여 을 제정하고 민자사업 투자자에게 파격적인 혜택을 주어 이들의 투자확대를 유도했습니다. 15. 정부는 어떤 방식의 ‘파격적인 혜택’을 주었습니까?
⇨ 1999년부터 도입된 혜택들 중 가장 대표적인 것이 최소운영수입보장제도(MRG, Minimum Revenue Guarantee)입니다. 이것은 사회기반시설에 대한 민간투자사업을 유치하기 위해 실시협약에서 미리 정해놓은 운영수입을 만족하지 못할 경우 정부 또는 지자체가 수익의 일정부분을 보전해 주는 제도입니다.
16. 맥쿼리인프라는 지금 어느 정도의 최소운영수입을 보장받고 있나요?
⇨ 맥쿼리인프라가 누리고 있는 통행료수입 보장기준은 다음과 같습니다.(2011년 말 기준)
* 백양터널(부산), 수정산터널(부산) : 90%* 광주제2순환도로 : 85~90% * 서울지하철9호선 : 70~90%(5년마다 변동)* 천안논산고속도로 : 82% * 인천공항고속도로, 인천대교 : 80%* 서울춘천고속도로 : 60~80%(5년마다 변동)* 대구제4차순환도로 : 79.8%* 우면산터널(서울) : 79%* 용인서울고속도로 : 70%
17. 최소운영수입보장제도는 협약에서 미리 정해놓은 운영수입 중 70~90%에 미달한 경우 미달액만큼을 보전해 주는 것인데 어떤 이유로 비판의 대상이 되고 있나요?
⇨ 이 제도의 독소는 ‘협약에서 미리 정해놓은 운영수입’이라는 구절에 들어 있습니다. 정부와 지자체의 권력자들이 민간투자사업 확대를 독려하고 중하위 공직자들이 실적경쟁에 내몰릴 경우 수요예측은 뻥튀기되기 일쑤였고 이에 따라 협약에서 미리 정해놓은 운영수입도 뻥튀기되었으며, 그 결과 MRG가 민간투자자에게 폭리를 안기는 예산낭비의 주범으로 전락하게 됩니다.
18. 수요예측이 뻥튀기되고 이에 따라 협약에서 미리 정해놓은 운영수입도 뻥튀기되었다는 근거가 있나요?
⇨ 2004년 10월에 발표된 감사원 보고서는 수요예측이 얼마나 황당한 수준으로 뻥튀기되고 있는지 잘 보여줍니다. 인천공항고속도로의 경우 수익보장의 근거가 되는 협약교통량은 1일 13만 3438대였습니다. 그러나 나중에 조사된 실제교통량은 5만 5323대에 불과했습니다.(2.4배 뻥튀기) 천안논산고속도로의 경우도 협약교통량은 1일 4만 6423대였지만, 실제교통량은 2만 1859대에 불과했습니다.(2.1배 뻥튀기)
19. 지자체의 경우는 어떠했나요?
⇨ 감사원의 같은 보고서에 따르면 서울의 우면산터널의 경우 수익보장의 근거가 되는 협약교통량은 1일 5만 1745대였습니다. 그러나 실제교통량은 1만 1218대에 불과했습니다. (4.6배 뻥튀기) 광주제2순환도로의 경우도 협약교통량은 1일 5만 5487대였지만, 실제교통량은 3만 4916대에 불과했습니다.(1.6배 뻥튀기)
20. 교통수요예측 뻥튀기는 어떤 방식으로 이루어졌나요?
⇨ 감사원의 같은 보고서에 따르면 교통수요예측 뻥튀기는 다음과 같은 방식으로 이루어집니다. 첫째, 민자도로의 비싼 통행료로 인해 수요가 감소한다는 점을 고려하지 않았습니다. 둘째, 확정되지도 않은 주변지역 개발계획이나 연계도로 확충계획이 모두다 조기에 준공된 것으로 가정하고 수요예측을 합니다. 셋째, 사실과 다르게 부풀려진 사회경제지표를 이용합니다.(인구, 고용인구, 자동차대수 등이 급증할 것이라 가정)
21. 최소운영수입보장제도(MRG)의 문제점이 속출하자 정부는 2006년과 2009년에 걸쳐 이 제도를 폐지하게 됩니다. 그럼에도 불구하고 MRG가 지속적으로 문제가 되고 있는 이유는 어디에 있습니까?
⇨ MRG가 폐지되었다 해도 그것은 신규 민자사업에 대해 MRG를 적용하지 않는다는 것이지, 그 이전에 협약을 맺은 사업의 MRG는 그대로 살아있기 때문입니다. 앞에서 소개한 맥쿼리인프라의 각종 민자사업에 대한 MRG는 그대로 살아 있습니다.22. 앞에서 맥쿼리인프라와 같은 민자사업 투자자에게는 법인세가 100% 면제되고 있다 했습니다. 이 회사의 1년 당기순이익과 법인세 감면액을 소개해 주세요.
⇨ 2010년과 2011년 맥쿼리인프라의 당기순이익은 각각 1114억원, 1056억원이었으며, 법인세 비용은 한 푼도 없었습니다. 이 회사에 대한 법인세 감면액은 200억원 이상일 것으로 생각됩니다.
23. 맥쿼리인프라로 하여금 100% 법인세 감면을 받게 하는 법률 조항을 소개해 주세요.
⇨ 법인세법 제51조2는 '자본시장과 금융투자업에 관한 법률'에 따른 투자회사 등은 배당가능이익의 90% 이상을 배당한 경우 그 금액은 법인소득에서 공제한다고 규정하고 있습니다. 맥쿼리인프라가 이 법의 적용을 받습니다. 24. 법인세법 제51조2는 언제 만들어졌나요?
⇨ 이 조항은 1999년 12월 김대중 정부 때 만들어졌습니다. 김대중 정부가 이 조항을 만든 이유는 외환위기 직후 금융기관의 부실 자산을 조속히 처리할 수 있도록 하기 위해서였습니다. 외환위기 직후의 여러 사정을 고려한다면 어느 정도 납득이 가는 설명입니다.
25. 문제는 그 이후입니다. 이 조항의 적용을 받는 대상이 넓어지고 애매한 규정들이 늘어나면서 엄청난 순이익에도 불구하고 법인세를 한 푼도 안내는 법인들이 급속히 늘어났다고 합니다. 1999년 이후 어떤 변화가 있었나요? ⇨ 1999년에는 유동화전문회사와 증권투자회사만이 수혜대상이었으나, 2000년에는 기업구조조정투자회사가, 2003년에는 기업구조조정부동산투자회사와 선박투자회사가 수혜대상에 들어갔습니다. 2004년 초에는 이들과 유사한 회사로서 몇 가지 요건만 갖추면 수혜대상이 되는 조항도 신설되었습니다. 또 2005년에는 '임대주택법'에 따른 특수목적법인이 수혜대상에 들어가고, 2008년에는 문화산업전문회사와 해외자본개발투자회사가 수혜대상에 포함되었습니다.
26. 처음의 입법 취지에 비추어 볼 때 법인세법 제51조2는 어떻게 개정되어야 합니까?
⇨ 이 조항은 개정 대상이 아니라 폐지 대상입니다. 김대중 정부가 이 조항을 만든 이유는 외환위기 직후 금융기관의 부실 자산을 조속히 처리할 수 있도록 하기 위해서였습니다. 그러나 지금 이 조항은 다른 용도로 악용되고 있습니다. 또 그 용도도 결코 바람직한 용도가 아닙니다. 법인세법 제51조2를 유지할 명분이 없습니다.27. 맥쿼리인프라가 투자한 우면산터널(서울)은 민자사업의 어두운 그늘을 적나라하게 보여주고 있습니다. 우면산터널에 대해 개괄적으로 소개해 주세요.
⇨ 우면산터널은 서울시 서초구 서초동 예술의 전당과 우면동 선암삼거리 사이에 있는 연장 2.96km의 터널입니다. 이 터널은 2003년 12월 31일 완공되었으며, 소유권은 법률과 실시협약에 따라 2004년 1월 6일자로 서울시로 귀속되었습니다. 관리운영권은 협약에 따라 2004년 1월 6일부터 2034년 1월 6일까지 30년간 우면산인프라웨이주식회사가 행사합니다.
28. 우면산인프라웨이주식회사의 대주주는 어떤 사람들(혹은 법인들)입니까?
⇨ 지난해 말 기준 우면산인프라웨이주식회사의 지분율을 보면, 맥쿼리인프라가 36%, SH공사가 25%, 재향군인회가 24%, 교직원공제회가 15%의 지분을 가지고 있습니다.
29. 우면산인프라의 경영행태를 파악하려면 연도별 재무제표를 꼼꼼이 분석해 보아야 합니다. 2006년부터 이 회사 재무제표에 나타난 특이동향에 대해 설명해 주세요.
⇨ 2006년 이 회사 당기순이익은 139억원이었습니다. 통행료 수입 등으로 17억원의 영업이익이 발생했고, 2004년 납부한 부가가치세 중 일부인 37억원을 환급받았으며, 서울시와의 실시협약에 따라 154억원에 달하는 2004년도분 보조금을 지급받았기 때문입니다. 그러나 73억원의 장기차입금 이자비용이 있어서 결과적으로 당기순이익은 139억원에 그쳤습니다.
30. 그러나 2007년 이 회사 당기순이익은 52억원으로 급감하게 됩니다. 주요 요인은 무엇입니까?
⇨ 통행료 수입이 늘어 25억원의 영업이익이 발생했습니다. 그러나 서울시와의 MRG 실시협약 변경(90%→85%)에 따라 154억원에 달했던 보조금이 92억원으로 줄었기 때문입니다. 여기에 71억원의 장기차입금 이자비용이 차감되자, 2007년 당기순이익이 52억원으로 급감했습니다.
31. 2008년 당기순이익은 33억원으로 감소하는데요. 주요 요인은 무엇입니까?
⇨ 통행료 수입은 늘었지만 통행료 수입과 반대로 움직이는 서울시 보조금이 81억원으로 줄어든 대신, 물가인상으로 영업비용이 늘었기 때문인 것으로 추정됩니다. 76억원의 이자부담은 여전했습니다.
32. 2009년에 이 회사의 재무제표에는 상당히 특이한 변화가 나타납니다. 이자비용이 갑자기 76억원에서 118억원으로 42억원이나 늘어났는데요, 이런 현상이 왜 나타난 겁니까?
⇨ 대주주들이 이 회사에 별다른 이유도 없이 이자율 20%에 달하는 후순위채로 돈을 빌려주었기 때문입니다.(당시 선순위채 이자율은 4.74~7.65%). 대주주들이 회사를 살리는 길을 모색하기보다 빨대를 꽂아 회사를 죽이는 길을 선택한 것입니다.
33. 대주주들이 빨대를 꽂아 회사를 죽이는 길을 선택한 까닭이 무엇일까요?
⇨ 순이익이 기대만큼 나오지 않았고, 또 최소수입보장제도(MRG)의 특성상 서울시 보조금이 통행료 수입과 정반대로 움직여 이 부분에서 충분한 수익을 기대하기 어려워졌기 때문일 것입니다. 그래서 자신들이 만든 회사에 빨대를 꽂는 말도 안되는 만행을 저지르고 만 것입니다.
34. 국제적으로 민간투자사업이 크게 늘어난 시기는 언제입니까?
⇨ 1990년대 이후로 레이거노믹스와 대처리즘이 전세계를 지배하던 시기입니다. 1995년 이후 우리나라 경제관료들도 레이거노믹스에 과도하게 경도되어 무분별하게 민간투자사업을 확장합니다. 그러나 사회간접자본 시설은 근본적으로 민자에 의존할 수 없는 근본적인 한계를 가지고 있습니다. 35. 민자에 의존할 수 없는 사회간접자본시설의 한계란 어떤 것을 말하는 것입니까?
⇨ 민간투자사업은 민간투자자들로 하여금 SOC에 투자하는 대신, 이용자들로부터 사용료를 받으라는 것인데, 이런 시도 자체는 SOC 투자의 성격을 몰이해한 것으로 태생적으로 문제점을 가지고 있습니다. SOC 사업은 대부분 외부효과를 가지기 때문에 최소운영수입보장(MRG)이 충분하지 못할 경우 민간투자자들이 다른 편법을 동원해서 수익보전을 할 가능성이 큽니다.
36. SOC 사업의 외부효과란 어떤 것을 의미합니까?
⇨ 건설사로부터 신축 토목물을 사들인 정부나 지자체들의 건설투자로 인한 편익이 건설업 부가가치로 잡히지 않고, 토건물을 무상으로 혹은 비용 중 일부를 내고 이용하는 이용자들의 편익으로 이전되는 효과를 말합니다. 따라서 이와 같이 외부효과가 발생하는 사회기반시설을 민간투자자에게 맡길 경우 투자자들은 다른 편법을 동원해서 수익보전을 하고자 하는 유혹에 노출됩니다. 우면산인프라웨이주식회사 대주주들의 황당한 일탈행위는 이런 편법 중 하나라고 볼 수 있습니다.
37. 이 문제를 어떻게 해결해야 하나요?
⇨ 민간투자사업 문제를 해결하는 방안으로는 두 가지 대안이 검토되고 있습니다. 하나는 정부나 지자체가 재정을 투입하여 인수하는 것이고, 다른 하나는 협약을 변경해서 정부나 지자체 부담을 줄이는 것입니다. 38. 최근 여러 지자체에서 민간투자자와의 '협약변경'을 추진하고 있습니다. 대표적인 사례를 하나 소개해 주세요
⇨ 대표적인 케이스가 대구시와 흥국금융그룹입니다. 이들은 최근 4차순환도로 운영에 대한 보장수익률을 기존의 12.78%에서 6%로 낮추기로 협약을 변경했습니다. 수익보전 방식도 과거의 최소운영수익보전방식에서 금융기관 상환금을 포함한 비용보전방식으로 변경하였습니다. 또 수익보장의 근거가 되는 기준교통량도 협약교통량(1일 7만 8,500대)에서 실제교통량(1일 2만 1,400대)으로 변경하였습니다. 대구시는 이와 같은 협약변경을 통해 향후 재정지원금이 4,498억원에서 2,488억원으로 45% 절감될 것으로 기대하고 있습니다.
39. 그러나 협약 변경만으로는 민간투자사업 문제를 말끔하게 해결하기 어렵다는 주장도 많습니다. ⇨ 최근 상당수 민자사업 투자자들이 자신들이 투자해 설립한 특수목적법인(SPC)들로 하여금 대주주들에게 높은 이자를 지급하는 채권을 발행하게 하는 방식으로 수익보전을 하고 있기 때문에 이 문제를 협약 변경만으로 말끔하게 해결하기는 어려울 것입니다. 결국 민간투자사업 문제를 근본적으로 해결하려면 정부나 지자체가 재정을 투입하여 인수하는 것이 적절할 것입니다.
40. 최근 일부 학자들이 국민연금을 동원하여 사회기반시설을 건설하게 하자고 주장하고 있습니다. 적절한 주장인가요?
⇨ 부적절한 주장입니다. 최근 국고채 수익률은 4%대입니다. 반면 국민연금 수익률은 연평균 6~7% 이상입니다. 국민연금을 활용하느니 국채를 쓰는 게 훨씬 낫습니다. 국채 활용을 꺼리는 이유는 그것이 명시적으로 국가채무로 표시된다는 것인데, 그것을 두려워하여 국민연금 채무부터 늘리자고 하는 것은 꼼수에 불과합니다. 또 국채는 현세대와 후세대가 나누어 갚지만 국민연금 채무는 대부분 후세대가 부담해야 한다는 차이점도 있습니다. 후자가 훨씬 더 질적으로 나쁜 것입니다.
홍헌호 시민경제사회연구소 소장 | balance1202@naver.com
