이글은 시사IN 2012-08-07일자 기사 '대선주자들의 ‘재벌개혁 동상이몽’'을 퍼왔습니다.
대선을 앞두고 경제민주화가 화두이지만, 그 내용은 정치 세력마다 다르다. 특히 재벌의 소유지배 구조를 둘러싸고는 격렬하게 충돌한다. 이들의 경제민주화 공약에 어떤 차이가 있는지 살펴보았다.
‘경제민주화’는 ‘뜨거운 얼음’ 같은 개념이다. 돈이 지배하는 ‘1원 1표’ 원리의 경제(‘시장과 자본’) 영역을 ‘1인 1표’의 민주주의 원리에 따라 재조직하겠다는 것 아닌가. 자본의 본성은 끝없는 축적이다. 자신의 몸집을 불리는 것 말고는 관심이 없다. 그러나 경제 영역을 자본에게만 맡기면 약육강식이 만연해 사회가 분열되고 견디지 못한다. 그래서 근대 이후 민주주의 국가에서는 정부가 경제 영역에 개입해 자본을 통제하는 것이 일반적이다. 그 ‘자본 통제’ 혹은 경제민주화의 정도가 나라마다 다를 뿐이다.
‘경제민주화’라는 단어가 대한민국 헌법에 삽입된 것은 1987년 10월의 9차 헌법개정안에서다. 그러나 1948년 제헌 헌법에서부터 ‘사회정의의 실현과 균형 있는 국민경제의 발전’이라는 조항은 존재했다. 국가가 대자본에 맞서 사회적 약자의 권익을 보호하는 행위는 건국 때부터 어느 정도 당연시되었던 셈이다. 그러나 한국의 역사적 특수성에 따라 경제민주화의 개념에도 다양한 의미가 담기게 된다.
1990년대는 박정희 시스템에 대한 해체가 서서히 진행되다 IMF 구제금융 사태를 계기로 급진적 완결로 이어지는 연대다. 당시 경제민주화 담론은, 박정희의 국가 주도 경제개발 모델과 정경유착에 대한 사회적 ‘안티테제’ 성격을 띠게 된다. 경제민주화의 의미는 ‘국가의 자본통제’가 아니라 ‘국가로부터 자본의 해방’이었던 것이다.
ⓒ캐리돌제작 시사IN양한모
1990년대 초반 당시 경실련, 참여연대 등 ‘민주 시민단체’들과 개혁적 경제학자 중 상당수는 ‘관치 반대’ ‘금융 자율화’ ‘재벌 개혁’ 등을 슬로건으로 내걸었다. 국가 규제는 구악(舊惡)처럼 간주되었고, 이에 부응한 정부는 규제개혁위원회를 신설해 부동산·노동·사회서비스 등에 대한 각종 규제 철폐에 나선다. 당시의 경제민주화는 일종의 ‘반국가주의 경제개혁’이었던 셈이다. 그러나 호황기였던 1990년대 초·중반에 재벌 개혁은 쉽지 않았다.
재벌은 ‘돈 많은 사람’이 아니라 ‘기업집단’을 일컫는 말이다. 재벌 가문은 다수의 기업들을 피라미드 형태로 조직해, 작은 투자금으로 전체 계열사를 지배하고 있었다. 외부 자본이 대기업 지분을 사들여 재벌 가문의 경영권을 빼앗기도 힘들었다. 대기업 주식을 대량 매입하려면 정부의 인허가를 받아야 했기 때문이다. 그러나 덕분에 국내 재벌들은 경영권을 다른 자본에 빼앗길 염려로부터 해방되어 자동차, 반도체 등 장기 대규모 투자에 나설 수 있었다. 여유 있는 계열사들이, 융자나 출자로 이런 ‘미래산업’ 부문의 ‘어린 기업’에 엄청난 돈을 투자해 성장시켰던 것이다. 그러나 이런 기업집단 시스템의 장점이 일상적 정경유착 등 사회적 폐해로 이어진 것도 사실이다.
이름은 같아도 내용은 딴판
그러나 1997년 외환위기로 드디어 재벌 개혁의 호기가 도래한다. 국제통화기금(IMF)은 한국 정부에 구제금융 210억 달러를 빌려주는 대가로 ‘자본시장 자유화와 개방’을 요구했다. 재벌 대기업의 주식(과 경영권)을 국내외적으로 자유롭게 거래할 수 있게 하라는 것이었다. 이를 위해서는 국내 기득권 세력인 재벌 가문의 계열사에 대한 지배력을 축소해 기업집단을 해체하거나 느슨하게 만드는 ‘재벌 개혁’이 필요했다. 말하자면 당시 ‘경제민주화’로 불린 재벌 개혁은 IMF로 상징되는 국제 금융자본의 요구이기도 했던 것이다. 대기업을 ‘관치’와 기업집단에서 ‘해방’시켜, 주주들의 ‘단기 수익 추구’에 부응토록 하라는 이야기다(주주자본주의). 경제민주화와는 이름은 같지만 상반되는 흐름이다.
장하준 케임브리지 대학 교수나 복지국가소사이어티 정승일 박사가 국내 ‘경제민주화 운동’에 대해 “해외 금융자본이나 주주의 뜻에 따라 대기업을 운영하게 해서 자본에 대한 사회의 통제를 불가능하게 만드는 경제 자유화일 뿐이다”라고 비판한 것은 이런 맥락이다.
대선을 앞둔 올해도 마찬가지다. 모두가 경제민주화를 주장하지만 그 내용은 상당히 다르다. 각 세력의 경제민주화 슬로건 아래는 재벌, 국가(관치), 주주자본주의 등에 대한 상반된 전통과 철학이 깔려 있다. 이에 더해 재벌과의 밀착 정도, 대통령 선거에서 승리하려는 정략 등이 복합되어 각종 경제민주화 공약으로 표출되고 있는 것이다.
현재 여야가 내놓고 있는 경제민주화 공약은 크게 두 가지로 분류될 수 있다. 하나는 대자본이 다른 계층(노동자, 중소기업, 영세 자영업자)에 가하는 경제적 폭력을 억제하기 위한 ‘공정거래’의 영역이다. 여야는 이 부문에서 거의 일치하는 공약을 내놓고 있다.
그러나 여야는 또 하나의 경제민주화 공약인 ‘재벌 소유지배 구조 개혁’을 둘러싸고 격렬하게 충돌한다. 각 정치 세력의 경제민주화 공약에 어떤 차이가 있는지 살펴보았다.
새누리당:재벌의 힘을 제대로 쓰자
새누리당 혹은 박근혜 캠프의 주장은 재벌그룹의 넘치는 힘을 일부러 줄일 것이 아니라 외부로 분출시키자는 것이다. 그래서 출자총액제한제도(출총제) 재도입을 반대하고 순환출자도 ‘신규’에 대해서만 금지하자고 한다. 여기에는 새누리당이 재벌과 역사적으로 가까운 관계였다는 점도 일조하고 있을 것이다.
박근혜 후보의 전략통 중 하나인 신동철 여의도연구소 부소장은 “기업집단 자체를 무력화하면 안 된다. 민주당이 경제력의 균형을 원한다면 우리는 경제력 있는 자가 그 힘을 제대로 쓰라는 견해이다”라고 말했다. “대기업 집단은 빵집 등 골목 상권이 아니라 미래 산업이나 첨단기술이 필요한 부문에 진출해서 세계와 제대로 된 경쟁을 해야 한다. 그렇다면 일부러 재벌그룹의 힘을 뺄 필요는 없다.” 그는 ‘골목 상권 침입’ 등은 관련 법률만으로도 충분히 규제할 수 있다고 설명한다.
그렇다면 새누리당의 재벌 규제 정책은 무엇인가. 대표적으로는, 최근 김재원 의원이 발의한 ‘국민연금 의결권 강화’ 법안이 있다. 사실상 정부기관인 국민연금공단은 한국 주요 대기업들의 최대 주주 중 하나다. 그러나 지금까지는 재벌 총수의 지배권을 지원해주는 거수기 구실을 해왔을 뿐이다. 그런데 앞으로는 총수 가문 견제에 연기금을 사용하도록 만들겠다는 것이다. 김재원 의원실의 한 관계자는 “그동안 재벌 총수들이 횡령·배임죄를 저질러도 최대 주주 중 하나인 국민연금은 손 놓고 보기만 했다. 이번 법안은 국민연금공단이 공공성에 기반해서 주주권을 의무적으로 행사해 경제민주화를 달성하겠다는 취지다”라고 말했다.
어쩌면 당연한 일일지 모르겠으나 민주당은 새누리당의 진정성을 의심한다. 김현미 의원은 새누리당이 재벌 소유지배 구조도 함께 건드리지 않으면 규제를 포기하게 될 것이라고 주장한다. “열린우리당이 집권했을 때 연금공단의 의결권 행사를 허용하는 법안 개정을 추진한 적이 있다. 그런데 당시 한나라당의 박근혜·유승민 의원 등은 ‘연기금 사회주의’라며 색깔 공세를 펼쳤다. 지금 와서 태도를 바꿨지만 도무지 신뢰가 가지 않는다.”
ⓒ청와대사진기자단 2010년 9월 청와대에서 열린 대기업 총수 초청 간담회에서 이명박 대통령이 이건희 삼성전자 회장(앞줄 왼쪽) 등과 함께 담소를 나누며 이동하고 있다.
민주당:재벌 지배력 근본적으로 줄여야
민주당의 ‘경제민주화론’에서는 재벌 소유지배 구조 개선이 중추를 이룬다. 민주당 이용섭 정책위 의장은 “출총제, 순환출자 금지, 금산분리가 재벌 개혁의 핵심이다. 이런 내용이 없는 새누리당의 경제민주화 주장은 진정성이 없는 것이다”라고 주장한다. 이상직 의원은 지난 7월20일 경제 분야 대정부 질문에서 “기업의 주인은 총수가 아니라 주주이며, 주주는 자신이 보유하고 있는 지분만큼만 권리를 행사해야 한다”라고 말했다. 민주당은 새누리당과의 이런 차별성을 계속 강조하려 할 것이다. 문재인 후보는 라디오 방송에서 “경제민주화의 출발은 시장에 넘어가버린 권력, 재벌에 넘어간 권력을 되찾는 것이다. 바로 재벌 개혁이다”라고 경제민주화를 정의한다.
민주당 재벌 개혁 정책의 핵심인 출총제는, 상위 10대 대기업 집단의 계열사들이 순자산의 30%까지만 다른 회사의 주식을 소유할 수 있도록 하는 것이다. 이에 더해 순환출자 금지와 함께 기존 순환출자에 대해서는 3년 안에 해소하도록 할 계획이다. 더욱이 재벌그룹들은 순환출자를 해소하고 지주회사 형태로 기업집단 형태를 바꿔도 곤경에 처할 것이다(17쪽 상자 기사 참조). 지주회사제에 대해서도 ‘자회사 지분율’을 20%에서 30%로 높이는 한편 지주회사의 부채비율 역시 200%에서 100%로 낮추는 법안이 제출되어 있기 때문이다. 심지어 참여연대 출신 김기식 의원은 출총제 대상을 상위 10대 대기업 집단에서 30대 집단으로 확대하고 출자총액 한도를 25%까지 낮추는 더 강력한 법안도 내놓았다.
여기에는 기본적으로 재벌에 대한 불신이 깔려 있다. 이명박 정부가 출총제 폐지, 환율 조작, 금융지주회사법 개정 등 재벌에 줄 수 있는 것은 다 줬지만 돌아온 것은 없더라는 인식이다. 민병두 의원의 말을 들어보자. “이명박 정부는 대기업에 유리한 환경을 조성해주면서 재벌과 일종의 신사협정을 맺은 바 있다. 그러나 돌아온 것이 뭐냐. 고졸 사원 몇 명 채용해준 것밖에 없다. 정운찬 교수가 아무리 동반성장 이야기해도 재벌들은 코웃음 칠 뿐이었다.”
그래서 민병두 의원은 재벌의 경제 지배력을 근본적으로 줄이지 않는 한 횡포가 계속될 수밖에 없다고 내다본다. “재벌 계열사가 이명박 정부 치하에서 500여 개나 늘어났다. 그중 일부가 빵집 등 골목 상권으로 침투하면서 자영업자들이 피폐해진 것이다. 근본적인 차단 의지를 보여야 한다.”
안철수:아직은 모호한데…
사실상 안철수 원장의 ‘대선 공약집’으로 불리는 (안철수의 생각)은, 지금까지 여러 세력이 제출한 경제민주화 담론의 집대성이라고 할 만하다. 안철수 원장 역시 “재벌기업에 경제력이 집중되면서” 중소기업·노동자·자영업자·농민 등 상대적 약자들이 희망을 갖기 힘든 경제구조가 되었다고 생각한다. 그래서 ‘공정거래 부문’(대자본과 다른 사회 계층 간의 관계에 해당하는)에서 단호한 제도 개혁을 요구한다. “재벌의 부당 내부거래와 같은 불공정한 거래, 편법상속과 증여, 중소기업의 기술 인력 빼가기 등 모든 위법 행위를 철저히 막아야 하고” 이에 대해 징벌적 배상제, 내부고발자 보호 및 포상 등을 고려할 수 있다는 것이다. 또한 기업범죄의 경우 “가석방 없는 종신형이나 병합선고, 즉 모든 죄의 형량을 합산해서 처벌하는 방식으로 엄벌해야 한다”고 주장한다.
안 원장에겐 새누리당과 민주당에서 입법되지 않은, 혁신적인 경제민주화 방안도 있다. 예컨대 기업의 최고 의결기구로 주주의 이익을 대변해야 하는 이사회에 대해 “노동자 등 다양한 이해관계자의 이익이 반영될 수 있어야 한다”라고 주장한다. 노동시장에 대해서도, ‘동일 가치 노동, 동일 임금’(같은 일을 하는 정규직·비정규직의 임금을 차별하지 않아야 한다는 것)을 제도화해야 한다는 등 급진적 의견을 제시한다. 복지제도를 확대하려면 ‘보편 증세’(부자 증세뿐 아니라 중·하층 이하 계층도 형편에 따라 세금을 늘리는 제도)가 필요하다는 이야기는 새누리·민주당이 감히 제안하지 못하는 것이다. 또 잠재적 대선 후보로는 최초로 ‘기업집단법’을 제기했다. 존재하지만 아직 ‘법률적 실체’로 인정되지 않고 있는 기업집단(과 이를 총체적으로 지휘하는 총수)을 법률로 규율하자는 것이다. 이 경우, 기업집단 내에서 계열사 간의 지원이 인정되는 한편 경영실패 시에는 총수에게 법률적 책임을 지울 수 있다.
그러나 재벌 소유지배 구조에 대한 안 원장의 입장은 대단히 불투명하다. 순환출자는 “유예기간을 주되 단호히 철폐해야 한다”라고 말한다. 그러나 출총제에 대해서는 “정권에 따라 없앴다 부활했다 하는데, 그렇게 쉽게 바뀔 수 있는 것 말고 일관성을 가질 수 있는 방안을 좀 더 연구해볼 필요가 있지 않나 생각한다”라는 극히 모호한 태도를 보일 뿐이다. 그래서 안 원장이 출총제 재도입을 찬성하는 것인지 반대하는 것인지에 대해서 의견이 분분하다.
이는 아마 안 원장이 ‘재벌개혁론’과 ‘주주자본주의 경계론’ 사이에서 아직 확고한 노선을 선택하지 못하고 있기 때문일 것이다. (안철수의 생각)에는, 재벌 개혁과 주주자본주의 규제의 필요성이 동시에 언급된다. 예컨대 “재벌 개혁이 잘 돼도 외국 자본이 다 집어삼킬 가능성이 있으니 투기자본으로부터의 방화벽도 구축해야 하고” “최근 각국 기업들이 주주 중심주의라는 고립된 개념 아래 사회성과 공익성에 대한 인식이 희박해지면서 국가, 노동자, 소비자, 지역주민 등 이해당사자들의 이익을 외면하는 경향이 커졌다”라는 식이다.
이에 대해 ‘주주자본주의 경계론’의 원조라고 부를 만한 국민대 조원희 교수와 정승일 복지국가소사이어티 정책위원은 비판적이다. 재벌 가문의 지배력 축소가 주주자본주의의 강화로 나타날 수 있는데, 재벌 개혁과 주주자본주의 규제를 병행할 수 있는 것으로 보는 안 원장의 시각은 정확하지 않다는 것이다.
조원희 교수는 기업집단을 적극적으로 긍정한다. “대기업 집단으로의 경제력 집중이 산업과 업종에 따라서는 필요하고 더욱 효율적일 수 있다. 필요한 것은 대자본을 작게 쪼개는 것이 아니라 어떻게 그것을 사회적으로 통제할 것이냐이다.” 정승일 위원은 “야당들은 주주자본주의 규제보다 재벌 규제가 시급하다고 말하지만 출총제를 잘못 실시했다간 재벌그룹들이 대규모로 계열사들을 매각하고 이를 외국자본이 인수하는 사태가 올 수 있다”라며 “무엇보다 그동안 기업집단들이 힘을 모아 대규모 장기 자금이 필요한 미래 산업에 투자하는 메커니즘이 파괴될 수 있다”라고 걱정한다. 재벌그룹의 소유권 문제에 대해서는 “상속세로 납부된 재벌그룹 상속 지분의 국가 보유 또는 공익재단 보유 같은 조치를 통해 재벌그룹의 소유권을 부분적으로 사회적 통제하에 넣을 것”을 주장한다.
한편 새누리당에 대해서는 대기업 소유지배구조 안정화에 주력하는 반면 ‘노동시장 정책’은 부실하다는 비판이 나온다. 스웨덴은, 대기업 지배구조를 안정시키는 동시에 노동조합 강화로 노동자의 협상력을 높였기 때문에 기업 실적이 서민층에 전달된 경우다. 그러나 기업지배구조가 상대적으로 안정된 독일에서는 노동시장을 지나치게 유연화해서 기업은 부자지만 불완전 노동자가 도리어 늘어나는 불균형이 발생되고 있다. 이처럼 새누리당의 태생적 한계(반노동)로 인해 독일의 부정적 사례가 국내에서도 재현될 수 있다는 것이다.
이렇게 다양한 의견들을 감안하면 ‘뜨거운 얼음’인 ‘경제민주화’의 구체적 내용은 아직 결정되어 있지 않다. 각 정치세력들은 시민들의 마음을 얻기 위해 오는 대선 때까지 경제민주화를 둘러싸고 치열한 쟁투를 벌이며 다양한 방안을 내놓을 것이다. 그러나 그 내용을 실질적으로 채워 넣는 결정권은 시민에게 있다.
이종태 기자 | peeker@sisain.co.kr
